Как менялась Конституция Беларуси и что с ней теперь. Разговор с одним из создателей

21 436
0
14 октября 2020 в 8:00
Ведущий рубрики: Дмитрий Корсак . Фото: Александр Ружечка

Как менялась Конституция Беларуси и что с ней теперь. Разговор с одним из создателей

Права, свободы, обязанности каждого белоруса, государственное устройство страны, экономическая доктрина и позиционирование государства на мировой арене — все эти основы, важные для каждого из нас, прописаны в Конституции. В последние месяцы в Беларуси часто звучат мысли о том, что в самый значимый документ страны настало время вносить коррективы, причем об этом говорит как власть, так и оппозиция. Но для того чтобы представлять, куда мы идем, важно понимать, с чего мы начинали.

За прошедшую четверть века Конституция Беларуси изменялась несколько раз. О том, что это были за изменения, сегодня мы поговорим с человеком, который принимал непосредственное участие в разработке первой Конституции Беларуси. Обсудим ее достоинства и недостатки, попробуем понять, почему так часто можно услышать предложение вернуться к Конституции образца 1994 года, насколько эта идея обоснована.

Кто это?

Михаил Пастухов — доктор юридических наук, профессор, принимал непосредственное участие в разработке Конституции 1994 года, подготовке Закона о Конституционном суде, концепции судебной реформы 1992 года. С апреля 1994 по январь 1997 года являлся судьей Конституционного суда Республики Беларусь. Был освобожден от должности президентским указом «в связи с окончанием срока полномочий судьи». После этого руководил юридическим центром при Белорусской ассоциации журналистов, а также работал профессором в частных вузах.

Еще одна деталь биографии: Михаил Пастухов до избрания на должность судьи Конституционного суда находился на военной службе в органах государственной безопасности (сначала СССР, потом БССР). Занимался преподавательской и научной работой.

Первый шаг к независимости

— Была одна страна, БССР, а стала другая — Республика Беларусь. Как возникла идея о новой Конституции?

— К началу 90-х годов прошлого столетия Советский Союз как многонациональная федерация дал трещину и стал разваливаться. В этот период многие республики заявили о том, что хотят быть независимыми государствами. Сначала Прибалтика, после Грузия, Армения, Азербайджан и, наконец, Россия (о чем было объявлено в Декларации о суверенитете России 12 июня 1990 г.). После этого и БССР стала задумываться, как жить дальше. Фракция БНФ в Верховном Совете XXII созыва, состоящая из тридцати с лишним депутатов, инициировала принятие Декларации о независимости БССР. Эта инициатива получила поддержку парламентариев, и такой документ был принят 27 июля 1990 г.

Белорусская ССР провозглашалась суверенным государством. При этом закреплялись принципы организации органов власти, объявлялось, что белорусское государство будет строиться на национальной основе с признанием белорусского языка в качестве государственного. В последней статье этой декларации говорилось о необходимости подготовки новой Конституции страны.

— Давайте уточним, по какой Конституции жила наша страна до этого?

— У каждой республики Советского Союза была своя Конституция, основанная на «союзной Конституции» в редакции 1977 г. В Белоруссии (так называлась тогда Белорусская ССР) действовала Конституция 1978 г. Она слово в слово повторяла положения Конституции СССР, называя БССР социалистическим общенародным государством, которое якобы выражает волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции. Формально государственная власть принадлежала Советам депутатов, а на деле осуществлялась единственной партией (КПСС). На территории БССР действовал ее филиал — КПБ. Само собой разумеется, что большинство депутатов Верховного Совета того времени были коммунистами, а значит, приводными ремнями партии в республике.

Летом 1991 года первый и последний президент СССР Михаил Горбачев решил как-то реанимировать Советский Союз, в частности обновить его путем заключения федеративного договора, дав больше свободы республикам и уменьшив полномочия центра. После отъезда Горбачева на отдых в Форос вице-президент Геннадий Янаев с сотоварищами попытались совершить, по сути, государственный переворот. Однако это не получилось благодаря смелой позиции Бориса Ельцина. В Беларуси путч ГКЧП также был подавлен. Тогда представители оппозиции вывели на площадь Ленина десятки тысяч людей и потребовали созвать сессию парламента для принятия принципиального решения о дальнейшем пути страны.

— В каком положении до развала ГКЧП находилась Беларусь? Мы уже ушли из СССР и «зависли»?

— Скажем так: белорусские власти объявили о своей независимости, но старая система оставалась прежней, в том числе руководящая роль КПБ, политическая и экономическая система, законодательство, флаг и герб. На чрезвычайной сессии Верховного Совета БССР от 25 августа 1991 г. произошло важное событие: большинство депутатов-коммунистов капитулировали перед небольшой, но смелой группой депутатов-оппозиционеров. В этот день было принято решение придать Декларации о суверенитете статус конституционного закона, что означало наделение ее силой временной, или малой, Конституции. Тогда же было принято решение о приостановлении деятельности Коммунистической партии Беларуси и о том, что имущество этой партии переходит в народную собственность. Правда, это решение не было исполнено до конца.

— О чем говорила Декларация о суверенитете?

— В преамбуле заявлялось о полном государственном суверенитете ради высшей цели — свободного и достойного развития граждан Беларуси. Специальная статья посвящалась развитию национальной государственности, белорусского языка и культуры. Белорусский народ объявлялся носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в республике. Утверждалось белорусское гражданство. Говорилось о создании национальных органов власти, разделении ветвей власти, верховенстве Конституции и других законов. Ставилась цель сделать территорию страны безъядерной зоной, а республику — нейтральным государством. В декларации подчеркивалось, что право выступать от имени народа имеет исключительно Верховный Совет как высший представительный и законодательный орган власти. Предполагалось, что положения декларации будут реализованы путем принятия новой Конституции.

Как создавалась Конституция

— И работа над ней сразу началась?

— Именно так. В группу разработчиков вошли депутаты, юристы, прочие эксперты. Желающих было так много, что сформировались целых две рабочие группы по подготовке проекта Конституции. Первая — так называемая «старая гвардия», состоявшая из юристов старой школы. Ее главой стал Василий Шолодонов, занимавший должность заместителя председателя Верховного Совета. Вторую группу («молодежь») возглавил и объединил Виктор Гончар, который на тот момент являлся депутатом парламента. Я оказался в составе этой группы. Мы периодически собирались для обсуждений, предлагали свои варианты. Потом наши наработки систематизировал Виктор Гончар. В дальнейшем была сформирована общая группа разработчиков, которая занималась подготовкой окончательного текста.

— Какие моменты проекта Конституции вызывали наибольшие споры? Что изменилось в процессе разработки?

— Труднее всего было сформулировать положения о новой системе власти. Понятно, что должны были остаться парламент, правительство, суды. Однако возникли расхождения относительно порядка формирования судов. Что касалось высших судов, то по советской традиции они избирались парламентом. В отношении нижестоящих судов вопрос остался открытым, поскольку предполагалось ввести должность президента и отнести к его полномочиям назначение всех остальных судей.

Насколько я помню, не удалось найти консенсуса относительно системы местного самоуправления, в том числе наименования органов. В итоге осталась прежняя система советов и исполкомов.

Наша группа предлагала учредить должность уполномоченного по правам человека как дополнительное средство защиты прав граждан. Однако при доработке проекта от этой идеи отказались.

— Как проходила дальнейшая работа над проектом Конституции?

— Работа над проектом Конституции затянулась, поскольку появлялись новые идеи и проекты. Так, тогдашняя номенклатура инициировала введение должности президента по примеру соседних и других европейских стран. К тому времени я уже не участвовал в составе рабочей группы, и мне неизвестны кулуарные детали.

Знаю, что депутаты от оппозиции выступали против введения такой должности, усматривая в ней возможность узурпации власти. Проект главы о президентской должности не получил необходимой поддержки при обсуждении на сессии. Тогда заинтересованные депутаты, в том числе Дмитрий Булахов и Виктор Гончар, предложили голосование именными бюллетенями. Путем сомнительной процедуры голосования удалось собрать требуемые две трети голосов депутатов, и глава «Президент Республики Беларусь» появилась в Конституции 1994 г.

— Сильно ли отличались полномочия президента по Конституции 1994 года от тех, что прописаны в действующей редакции Конституции?

— Да, его полномочия значительно расширились. Глава о президенте в новой редакции Конституции была поставлена на первое место в разделе IV (в Конституции 1994 г. она была на втором месте после главы о Верховном Совете). Президенту передавались почти все значимые полномочия, в том числе назначать референдумы и выборы, назначать почти всех должностных лиц и освобождать их от должности по своему усмотрению, формировать половину состава Центральной избирательной комиссии и назначать ее председателя, назначать руководителей местных органов исполнительной власти. Президент получил право наряду с указами издавать декреты, имеющие силу законов, что подрывало устои принципа верховенства закона.

Возможность отрешения президента от должности становилась призрачной: если раньше группа депутатов Верховного Совета могла поставить вопрос об отстранении его от должности при единичном случае нарушения Конституции и других законов, то в новой редакции Конституции такая возможность была ограничена случаями государственной измены и совершения тяжких преступлений с крайне усложненной процедурой решения вопроса.

— Когда была принята первая Конституция?

— Днем Конституции стал день 15 марта 1994 г., когда тогдашний председатель Верховного Совета Республики Беларусь Мечислав Гриб по поручению депутатов подписал утвержденный текст Конституции. В законную силу Конституция Республики Беларусь вступила 30 марта 1994 г.

Дальше без особой раскачки стали формироваться новые органы власти. В частности, в конце апреля был образован Конституционный суд. Путем демократической процедуры были избраны девять судей (членов) Конституционного суда. Одним из них оказался и я. По всей видимости, решающую роль сыграло то обстоятельство, что я участвовал в разработке закона о Конституционном суде и работал в тесном тандеме с председателем Постоянной комиссии Верховного Совета по законодательству Дмитрием Булаховым. Именно он лоббировал мою кандидатуру.

Также безотлагательно были назначены выборы первого президента Республики Беларусь. Избирательная кампания была шумной и активной. Борьбу между собой вели шесть кандидатов, представлявших различные политические силы. В итоге, как мы знаем, победил Александр Лукашенко.

— Какие слабые стороны в Конституции 1994 года вы видите?

— Я бы выделил недостаточно проработанный вопрос о порядке формирования судов. Несмотря на то, что судьи Конституционного суда, Верховного суда и Высшего хозяйственного суда избирались парламентом, сохранялось сильное влияние на них правительственных структур. Нужно было создать какую-то независимую отборочную комиссию, которая могла рекомендовать подходящих кандидатов. Особенно это важно при формировании судей нижестоящих судов.

Остался недоработанным вопрос о местном самоуправлении. По сути, осталась прежняя советская модель с видимостью местной власти. В результате эта власть осталась нищей и зависимой от центральных органов власти. Все вопросы на местах решались, как и раньше, по согласованию с центром и при выделении финансирования.

Позднее из этой слабой системы местного самоуправления изъяли стержень — органы управления — и напрямую подчинили центральной власти, а именно президенту. В итоге местное самоуправление оказалось обесточенным, ничтожным, фиктивным. Можно сказать, что у нас его нет.

Практика также показала, что «слабым звеном» Конституции 1994 г. стал механизм защиты прав и свобод граждан. Суды, оказавшиеся под влиянием исполнительной власти, не проявляли активности и принципиальности в защите нарушенных прав граждан, а позднее стали и вовсе отказываться от рассмотрения жалоб на действия органов управления и высокопоставленных должностных лиц. Прокуратура также дистанцировалась от наведения порядка в сфере государственного управления, если при этом нарушались права частных лиц. Адвокатура все больше попадала под контроль органов юстиции и судов, превращаясь в бессильный придаток правоохранительной системы.

Референдумы и что они дали

— После 1994 года Конституция испытала несколько преобразований. Могли бы вы рассказать, как и почему они осуществились?

— Первый президент принес присягу на верность Конституции под бело-красно-белым флагом и гербом «Погоня». Однако в марте 1995 года Александр Лукашенко выступил с инициативой проведения референдума, направленного против национальных символов белорусского государства и на придание русскому языку статуса государственного наряду с белорусским. Александр Лукашенко также предложил поддержать курс на экономическую интеграцию с Российской Федерацией. Помимо этого, он хотел получить право распускать парламент — Верховный Совет.

Такая инициатива была воспринята многими депутатами Верховного Совета негативно. Тем более что президент предлагал провести референдум одновременно с очередными выборами в Верховный Совет Республики Беларусь.

11 апреля 1995 г. при обсуждении этого вопроса депутаты от партии БНФ выступили против назначения референдума. При первом голосовании три из четырех предложенных главой государства вопросов не получили поддержки большинства. Президент настаивал на повторном голосовании, депутаты ответили, что в этом случае они объявляют бессрочную забастовку прямо в здании Верховного Совета. Они так и поступили. Ночью в здание парламента были введены воинские формирования и неизвестные лица в балаклавах. Голодающих депутатов с применением силы выдворили из Овального зала. На следующий день их с применением силы не пустили на свои рабочие места. В тот же день было проведено повторное голосование по вопросу о назначении референдума и большинством голосов решение было принято.

Очевидно, что это было грубое нарушение положений регламента, так как переголосование по тем же вопросам не допускается. Более того, согласно Конституции и Закону о Верховном Совете, не разрешалось вносить изменения в Конституцию в последние полгода работы Верховного Совета. Следует также иметь в виду, что в соответствии с Законом «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» на референдум не разрешалось выносить вопросы, связанные с национальными символами и суверенитетом государства.

Этот референдум оказался скандальным при его проведении. На местах был задействован административный ресурс. Было отмечено множество нарушений законодательства и фактов фальсификации. Тем не менее Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов утвердила итоги референдума и признала его состоявшимся.

После 14 мая 1995 г. мы стали жить в стране с другими национальными символами (флагом и гербом), с двумя государственными языками и устремленными в Россию.

— Какими были следующие поправки в Конституцию?

— Летом 1996 года Александр Лукашенко предложил новый пакет поправок в Конституцию. По своей сути они были направлены на перераспределение полномочий между высшими органами власти, причем в интересах президента — главы государства. Верховный Совет как высший представительный и единственный законодательный орган власти предлагалось упразднить, а вместо него создать двухпалатный парламент — Национальное собрание. Нижняя палата — Палата представителей, состоящая из 110 депутатов, — должна была избираться, а верхняя — Совет Республики — должна была стать палатой территориального представительства. Правительство предлагалось полностью подчинить президенту. Конституционный суд также формировался президентом и частично верхней палатой парламента. Вместо Контрольной палаты создавался Комитет госконтроля при президенте. Значительно расширялись полномочия президента. Он получал право издания декретов как чрезвычайных правовых актов, имеющих силу законов.

Верховный Совет Республики Беларусь XIII созыва, сформированный в конце 1995 года в результате повторных выборов, не захотел принимать эти поправки. Тогда Александр Лукашенко решил пролоббировать через президентскую фракцию в парламенте решение о назначении республиканского референдума. 6 сентября 1996 г. такое решение было принято Верховным Советом.

На этот референдум, кроме пакета поправок в Конституцию 1994 г., выносился вопрос о возможности отмены смертной казни, о закреплении права частной собственности на землю, о переносе Дня независимости с 27 июля 1990 г. на 3 июля 1944 г. (день освобождения Минска от немецких захватчиков).

Референдум был назначен на 24 ноября 1996 г. До этого произошло несколько важных событий, в том числе рассмотрение в Конституционном суде дела о возможности внесения поправок в Конституцию, освобождение председателя Центризбиркома Виктора Гончара от занимаемой должности, попытка рассмотрения в Конституционном суде дела об импичменте Александра Лукашенко, «ночные переговоры» об урегулировании конституционного кризиса в Беларуси при посредничестве российских чиновников.

Однако фактом истории является то, что референдум был проведен и его итоги были признаны усеченным составом Центризбиркома во главе с Лидией Ермошиной. 26 ноября 1996 г. Верховный Совет Республики Беларусь XIII созыва был распущен. Из его состава были отобраны 110 депутатов, которых на основе президентского указа кооптировали в новый парламент — Палату представителей. После неудачного рассмотрения дела об импичменте Конституционный суд прекратил свою деятельность и, по сути, самораспустился (6 судей подали заявления об отставке на имя президента, а судья Михаил Пастухов, отказавшийся писать такое заявление, был освобожден от должности президентским указом). Состав правительства, высших судов, прокуратуры, других органов был переутвержден Александром Лукашенко.

Еще один референдум по внесению поправок в Конституцию прошел 17 октября 2004 г. На его рассмотрение выносился один вопрос, и звучал он так: «Разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Лукашенко А. Г. участвовать в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь в выборах Президента и принимаете ли часть первую статьи 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: „Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?“».

Референдум был проведен по прежнему сценарию с применением административного ресурса и института досрочного голосования. Этот референдум дал формальные основания для Александра Лукашенко участвовать в последующих президентских выборах.

Однако следует отметить, что предложенная на референдум формулировка вступала в явное противоречие с рядом положений Конституции и общемировой практики об ограничении сроков на занятие высших должностей в государстве. К тому же в соответствии со статьей 112 Избирательного кодекса на референдум не могут выноситься вопросы, связанные с избранием и освобождением президента Республики Беларусь.

Как изменилась Конституция за четверть века

— На ваш взгляд, какие принципиальные изменения произошли на конституционном уровне с 1994 года?

— Во-первых, президент стал главным должностным лицом в стране. В его руках сосредоточены основные властные полномочия.

Во-вторых, парламент перестал выполнять функции органа представительной, законодательной и контрольной власти. Его депутаты не выражают и не защищают интересы своих избирателей. Свои законопроекты депутаты не готовят, а обсуждают и утверждают то, что им дают «со стороны». Каких-то контрольных функций депутаты не осуществляют, что особенно видно по последним событиям.

В-третьих, суды стали полностью зависимыми от президента и его структур. Президентскими указами судьи назначаются на должность, продвигаются по службе, им присваиваются очередные классы государственных служащих, выплачивается зарплата и пенсия. По сути, суды стали органами при главе государстве. Особенно это заметно на примере Конституционного суда, который стал консультативным органом при Администрации президента. Не случайно судьям Конституционного суда доверена подготовка очередных поправок в Конституцию.

В-четвертых, в системе законодательства значительную роль стали играть президентские акты: декреты, указы, директивы, распоряжения и даже поручения. Теперь все законопроекты разрабатываются исходя из президентского правотворчества, не говоря уже о ведомственных актах.

В-пятых, в результате ограничительного правотворчества гражданские и политические права превратились в фикцию.

Смертная казнь, несмотря на ее временный характер, остается и применяется. Должность уполномоченного по правам человека не учреждается, несмотря на предложения ООН и Совета Европы.

Применительно к Беларуси уместно использовать крылатое выражение французского короля Людовика XIV: «Государство — это я!»

— Сейчас опять говорят о необходимости поправок в Конституцию. Один из вариантов — возвращение к Конституции 1994 года. Высказываются сомнения, стоит ли откатываться так далеко назад. Судя по нашему разговору, Конституция того времени была не идеальной. Каково ваше мнение?

— Конституция 1994 года не была идеальной. Но идеальной Конституции, как и других законов, просто не существует, как нет и идеальных людей. Напомню, что в римской юриспруденции есть термин restitutio in integrum, обозначающий восстановление в прежних правах, в первоначальном состоянии. Этот постулат означает, что если что-то сделано с нарушением права, то положение надо изменить, независимо от прошедшего времени. При восстановлении законности нужно дойти во времени до того момента, когда правовая основа не вызывает сомнений.

Такое положение действует и в отношении Конституции как основного закона страны. Если он был нарушен, то это нарушение надо исправить. Об этом свидетельствуют примеры из практики. Так, в Латвии в 90-х годах восстановили Конституцию 1919 года, и ничего страшного не произошло. Потом ее текст осовременили. А в США до сих пор живут по Конституции 1787 г. с последующими поправками.

Главное — восстановить Конституцию в законном состоянии. Потом в нее можно вносить поправки в установленном порядке. Это будет знаменовать восстановление законности, демократических принципов, справедливости в стране. Тогда мы продолжим поступательное развитие страны, войдем в европейскую семью народов и займем достойное место в современном мире.


Платформа «Голос» заявила о запуске нового инструмента, который позволит белорусскому гражданскому обществу выразить свое отношение к конституционной реформе, инициированной властями.

По мнению разработчиков, законные основания проводить реформы сегодня остались только у гражданского общества: «В действиях властей нет прозрачности. Существуют серьезные риски, что переписанная Конституция нанесет вред белорусскому народу и поставит под угрозу суверенитет страны. Власть сейчас готова на все, чтобы удержаться. Чтобы ей этого не удалось и реальные голоса людей были услышаны сквозь все помехи, мы запустили новый проект „Голоса“».

Проект состоит из двух блоков. Первый — голосование против поспешного внесения поправок в Конституцию (сначала новые выборы — потом новая Конституция). Второй — опрос об основных принципах народной Конституции Беларуси.

После голосования (до 18 октября) «Голос» обещает общереспубликанскую рассылку «писем несогласия» депутатам.

Читайте также:

Есть о чем рассказать? Пишите в наш Telegram-бот. Это анонимно и быстро

Наш канал в Telegram. Присоединяйтесь!

Перепечатка текста и фотографий Onliner без разрешения редакции запрещена. nak@onliner.by

Ведущий рубрики: Дмитрий Корсак . Фото: Александр Ружечка
Без комментариев